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如何降低新型城镇化可能带来的地方债风险

2014-04-04   赛迪方略 县域经济研究中心   雷玉茜

  自2013年以来,地方政府性债务问题备受关注。2014年3月,李克强总理在政府工作报告中强调,“确保经济运行处于合理区间”;“要通过审计,摸清全国政府性债务底数”;“建立规范的地方政府举债融资机制,把地方政府性债务纳入预算管理,推行政府综合财务报告制度,防止和化解债务风险”。而“新型城镇化”建设也一直是社会热点话题,李克强总理在政府工作报告中也提出了,“推进以人为核心的新型城镇化”;“通过提高建设和管理水平,让我们的城镇各具特色、宜业宜居,更加充满活力”。城镇化建设的落实需要大量的资金投入,势必对当前地方政府性债务产生进一步影响。赛迪方略认为如何保持地方政府性债务“风险可控”,又能全面落实国家“新型城镇化”战略,是当前地方政府面临的一大难题。

  一、全球政府债务普遍存在,控制风险是关键

  政府债务本身不是问题,只有债务失控才会成为问题。地方政府性债务是地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。政府债务在地方经济社会发展、基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。事实上,没有政府债务,政府的作用就很难完全发挥。然而,政府债务一旦失控,其负面影响也是巨大的。2009年至今接连爆发的欧洲债务危机、迪拜债务危机、美国债务危机、底特律市破产等债务事件在引起人们对政府债务问题高度关注的同时,也让人们切身体会到了政府“债务危机”所带来的负面冲击和对经济的消极影响。

  政府只要将债务控制在合理的范围内,就能有效避免危机的爆发。上述危机的爆发,正是由于政府债务负担超出自身承受范围而引起的。国际上,政府债务风险通常用负债率、政府外债与GDP的比率、债务率等指标来衡量。负债率指政府年末债务余额与当年GDP的比率,国际上通常使用《马斯特里赫特条约》规定的60%的上限指标来衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度。政府外债与GDP的比率是指年末政府外债余额与当年GDP的比率,国际上通常使用20%的上限衡量经济增长对政府外债依赖程度的指标。债务率是指年末债务余额与当年政府综合财力的比率,通常使用国际货币基金组织确定的90-150%的区间来衡量债务规模大小。

  二、我国政府性债务风险总体可控,但部分地方负担较重,城镇化建设可能增长债务风险

  以国际标准衡量,我国政府性债务风险总体可控。截至2012年底,我国政府性债务的总负债率为39.43%,低于《马斯特里赫特条约》规定的60%上限;外债余额约占当年GDP的0.91%,远低于国际通用控制值20%的标准;总债务率约为113.41%,处于国际货币基金组织确定的90%-150%的标准参考值范围之内。

  部分地方债务负担较重,存在着一定的债务风险。截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务为20.70万亿元,其中地方政府负有偿还责任的债务余额约10.58万亿元,比2010年底增加约3.87万亿元,年均增长19.97%。其中,县级政府的债务增长率最快,年均增长率达到了27%。部分地方已经出现了债务负担较重的问题。目前,全国已经有3个省级、99个市级、195个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;有2个省级、31个市级、29个县级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%。

  地方政府债务80%以上的支出用于城镇化建设相关领域。从政府债务资金投向看,主要是市政建设、交通运输设施建设、保障性住房等基础设施和公益性项目。截至2013年6月底,地方政府在已支出的政府负有偿还责任的债务中,用于市政和基础设施建设的项目支出占到86.77%,北京、上海、江苏等地更是高达95.72%、93.58%、87.83%。

  新一轮的城镇化建设将引发大量的资金需求。城镇化过程中大部分农村人口进入城市,城市交通、电力、供排水系统及公共服务设施等需求随之增加,地方政府每年都要在城镇化建设领域投入大量资金。2012年,我国城镇化率已达52.57%,城镇人口达到7.1亿,城镇化率基本达到世界平均水平。但是,其中户籍人口城镇化率只有35%,约有2亿多名农民工难以享受到教育、医疗、社会保障等城镇基本社会公共服务。在中央政府提出“以人为核心的新型城镇化”建设要求下,地方政府将进一步加大在基础设施,以及教育、医疗卫生以及养老等公共服务领域的投入。据国家发改委《促进城镇化健康发展规划2011-2020年》测算,到2020年全国新增城镇人口将达到4亿左右,增加投资需求40万亿元。

  城镇化将继续加重地方政府的债务负担。城镇化对资金的巨量需求是个毋庸置疑的事实,中央城镇化会议已经明确要建立多元可持续的资金保障机制,包括完善地方税体系、完善财政转移支付机制、建立健全地方债券发行管理制度、推进政策性金融机构改革和鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营等。这些制度和政策得到彻底的贯彻和落实后,既使得政府债务管理更加规范和透明,又为积极稳妥地推进新型城镇化建设提供资金保证。但在现存制度基础、社会投融资机制尚不完善及稳增长的政策导向下,地方政府仍然存在投资冲动。如果继续过去由政府举债大规模投资的模式,政府性债务势必进一步增长,风险进一步增大,此路显然不通。因此,如何通过深化改革,克服体制机制弊端,探寻既要按中央规划要求,积极稳妥推进城镇化建设,又能有效防范债务风险的双赢之路,成为摆在各级政府面前的重要课题。

  三、以产业发展为抓手推动新型城镇化,有助于降低政府债务风险

  如上所述,我们既要降低政府债务风险,又要面对新型城镇化过程产生的更多政府债务。因此,惟有建立一种可持续的供血机制,才能实现二者的协调统一,这种供血机制就是“产城一体化”中的“产”。

  新型城镇化更加注重城镇化内涵,不再只是追求城镇规模和数量的增加。2013年12月的中央城镇化工作会议提出以人为核心的城镇化、美丽城镇等,更注重城镇化的内涵,成为新型城镇化建设的起点。过去城镇化的过程中,部分地方已经沦为了卖地盖楼的“伪城镇化”。新型城镇化的“新”就是要由过去注重城市规模扩大、城市人口比例增加、建高楼和建广场,改变为以新型工业化为动力,以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心,使城镇真正成为具有较高品质的适宜人居之所。新型城镇化更为注重产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“农村”到“城市”的转变,产业发展成为新型城镇化的关键。

  新型城镇化与政府债务是对立统一的关系,产业发展是实现政府债务良性循环的关键。新型城镇化必然会增加政府的债务负担,这是二者之间的矛盾所在。但是,新型城镇化并不一定会增加政府的债务风险,关键在于能否真正实现新型城镇化。以政府的资金投入引导产业发展的城镇化,恰恰可以为新城镇人口提供就业机会,使人口得到生存和发展。同时,产业发展能够最大限度地发挥政府资金的带动作用,创造新的价值,以税收等形式收回,政府继用收入归还债务,多余的收入则投入民生和产业形成良性循环,从而最终实现全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的目标。比如,北京市2010年启动生物医药产业跨越发展工程(G20),全市共安排统筹12亿元资金支持产业发展,使得销售收入从2009年的394亿元增长到2012年的1000亿元左右,其中仅医药制造业领域的收入就达到525.7亿元,税收为67.5亿元,增加了55.5亿元的财政收入。即便考虑到产业自然增长的效应,通过专项资金支持所带来的税收增量仍是巨额的,远远超出了支持资金本身。

  新型城镇化的产业统筹应分层次推进。从国家层面,由于我国区域经济发展存在不平衡性,因此新型城镇化首先必须在全国层面,做好产业统筹规划。一方面,要针对不同区域加强产业转型升级,鼓励东部沿海地区产业向高端化方向发展,重点培育具有技术领先性、经济带动性的战略性新兴产业和现代服务业,鼓励中西部地区加快承接东部产业转移的步伐,重点承接和引进加工制造类产业,提升经济总量和产业发展水平。另一方面,要促进不同区域之间的产业分工合作,建立区域之间良好的产业链协作机制。比如,京津冀一体化发展思路的重点就是,着力加快推进产业对接协作,理顺三地产业发展链条,形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。建立以北京为资源配置中心,以天津为制造业基地,以河北省为产业链上游和下游配套的分工格局。这样,才能够避免因城镇化发展带来的产业同质化竞争,为全国城镇化创造条件。

  从地方政府层面,要在全国统筹规划的基础上,从当时当地的实际出发,规划好产业的整体布局及功能分区,通过政府的配套政策,引进和培育企业在当地生根,从而为当地提供就业岗位,解决农民进城后的生存和发展问题,从而实现人的城镇化,最终实现新型城镇化。同时,还要因地制宜针对不同的城镇化情况采取不同的措施。对于产业体系已经建立、人口已经集聚的区域来说,城镇化的后续在于完善产业体系,大力推动服务业的发展,并做好相关的配套工作,如户籍制度、住房、教育、医疗、养老等;对于已经完成新城建设但沦为空城的区域来说,亟需建立并培育产业,引导人口集聚,同时做好人口城镇化相关的配套工作;对于将在未来进行城镇规划建设的区域来说,首先应做好城镇的选址、区域规划以及产业发展规划,规划时注意基础设施建设与产业的协同,同时形成系统性的产业培育政策和人口集聚的配套政策。

  以产业为依托的城镇化是一个漫长的过程,有其自身的发展规律。从长远来看,以发展产业为抓手,推动新型城镇化的正确实现,可以有效降低政府债务风险,甚至消除政府债务的不利影响。

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